时至今日,京城市民犹记,今年中秋节前夜,显示北京市交通路况的电子显示屏上,亮起了一圈又一圈的红灯——北京,在这一夜又经历了一次大堵车。也正是这一次大堵车,激起了对城市交通拥堵的又一次反思。
为此,北京市治理交通拥堵综合措施征求意见稿在今天甫一公布,随即引起社会各方关注。空前的关注,除了对缓解交通拥堵困境的迫切需求外,更在于这一方案或将成为国内各地治理交通拥堵的标杆。
此次北京市出台的治堵新政,从“建、管、限”三个方面构建了交通拥堵整治体系,其中将治理重点放在了“建”、“管”两方面,这一思路被业内人士所赞同,也被认为是治理城市交通拥堵的正确方向。但是,“限”的举措却招致了不同程度的质疑,不少专家认为,这一“治标”之策,甚至可能招致拥堵反弹。
对于在城市化进程中必然染上的交通拥堵顽症,究竟该如何根治?如何既保证有车族的出行权,又保障城市的畅通?一系列的问题,是对城市公共管理提出的一连串考题。
交通治堵方案“包装得很漂亮”
★评价在一片堵车、堵心的喧嚣中,北京市治理交通拥堵方案浮出水面。对于这期待已久的方案,从市民到专家,他们有些什么看法
首都已经成“首堵”,每一个在北京生活过的人对于交通拥堵的现状都有切肤之痛。
今天,被称为北京“史上最强硬的治堵方案”的政策组合拳终于出招,实施细则全文公布征求意见。《法制日报》记者走访的诸多业内人士和北京市民,纷纷对此表达了自己的看法。
“首堵”之城的“心脑血管梗塞”
“有一天下雪了,我在三环上堵到晚上11点,死了的心都快有了。”
“几年前的中秋节,平时只用一个小时的路程却整整用了5个小时,中秋节改成在公交车上赏月。”
对北京市民的随机采访,似乎可以反映出“首堵”之城的道路状况。
纵观北京城市建设发展历史,人、车、路三者之间的矛盾始终非常突出,城市道路交通的拥堵,公共交通不畅的问题一直未得到彻底的解决。
权威资料显示,“十五”期间,北京市区高峰小时机动车流量超过10000辆以上的路口有55个,车流量在5000至10000辆的路口有51个,严重拥挤堵塞的路口和路段有99处。北京市中心区道路网高峰期的平均负荷度已经超过90%,11条主要干道的平均车速已降至每小时12公里,个别路段的车辆行驶速度仅为每小时7至8公里,有近五分之一的路口与路段呈现瘫痪状态。
而进入“十一五”后,北京市区道路交通拥堵范围更加扩大,拥堵范围逐步由市中心区向外围和放射线道路蔓延。尤其是在早晚高峰时段,全市拥堵道路经常超过百条,节假日前夕有时竟高达140条。特别是遇到雨雪恶劣天气,全市脆弱的道路交通系统几乎濒临瘫痪。
“虽然某些时刻如节假日的大拥堵只是一个特例,但拥堵的确已经成为北京的一张‘城市名片’。”经济学家、中国民主建国会北京市委法制委员会副主任委员马光远博士对记者说。
“我觉得,当前北京市治理交通拥堵已经到了势在必行的地步。”中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授杨宏山对记者说。
北京治堵方案总体方向是对的
对于此次出台的北京市治理交通拥堵方案细则,曾担任中国汽车工业咨询发展公司首席咨询师的贾新光告诉记者:“包装得很漂亮,对于限制措施谨慎使用,总体方向是对的。”
贾新光认为,在此次治堵方案细则中,有几大亮点是值得一提的,首先是致力于从城市规划的角度治理交通拥堵。
按照实施细则中的规定,北京市将全面实施《北京城市总体规划(2004年-2020年)》,严格控制中心城建设总量增量,加快重点新城建设,有效疏解中心城功能和人口。
“合理规划城市是最治本的办法。”贾新光说。
其次亮点在于,致力于交通基础设施细节的改造和完成,从增加公共交通供给方面缓解公共交通压力。
据了解,实施细则中提出,北京市将规划建设核心区南北地下隧道,其中明年开工建设西二环、东二环、西山隧道等地下隧道工程。
此外,实施细则还提出,将建成四惠、宋家庄等9个综合客运交通枢纽；建成后沙峪、温泉、北七家等5处公交中心站,西红门等25个首末站,两处保养场和两处充电站；永久地面公交场站建设力争实现70%以上。
“这都是行之有效的措施,很多堵点的形成都是因为一些细节问题造成了交通供给的不足。”贾新光说。
继续坚持大力发展轨道交通的政策也被认为是此次治堵方案的一大亮点。
“大力发展轨道交通已经被很多国家的发展实例证明是治理交通拥堵最有效的措施之一,但这也是最难实施的一项措施,因为花钱最多。此外,北京在今后建设地铁线路时还要注意考虑容量,过去有的地铁线开通没几个月就发现根本满足不了客流量。”贾新光说。
对于通过大力发展轨道交通缓解交通拥堵的举措,杨宏山认为,地下交通的运行,让人们感觉到公共交通的出行是有尊严的出行,这样就会有更多人选择公共交通。目前北京市地铁网络体系的密集程度和巴黎、东京这样的大城市相比,差距还很大。
对此次治堵方案中提出的停车场特许经营问题,贾新光也给予了好评。“停车场属于静态交通的问题,过去我们在谈到治理交通拥堵时只强调动态交通,对静态交通问题认识不足。在停车场实行特许经营,表明管理部门有意识加强停车场建设和管理,也能吸引社会资本投资停车场。事实上,因停车场不足、停车费过高而导致的乱停车现象已经极大影响了动态道路交通”。
不能指望一项方案一蹴而就
在治堵方案实施细则出台之后,许多北京市民也发表了自己的看法。
“堵车的根本原因是‘车多路少’,所以对应的治疗措施应该是路要多加、停车位要多建设,尤其是要大力建设地下停车位,这样才可从根本上缓解城市交通压力。”一名市民说。
对于北京市治理交通拥堵的前景,杨宏山告诉记者,未来北京市在治理交通拥堵问题方面尚有潜力可挖。“比如,适当地提高机动车的使用成本；增加政府对公共交通的财政投入”。
贾新光则建议在治理交通拥堵方面加大全民交通意识的教育。“我国目前实行的是人车混合型交通,这是在道路基础设施建设不完善的前提下的选择。行人、非机动车、机动车在同一道路上行驶,如果交通意识不够,将极大增加交通拥堵的几率”。
“交通拥堵对于大城市来讲是个世界性的难题,任何国家在治理交通拥堵方面至今尚没有出现完全成功的样本。”贾新光认为,治理交通拥堵不能指望某一方案或是某一法规的出台就能一蹴而就,这是一个长期的系统性工程。
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以“限”治堵是公共政策的失败
★探讨在正式的治堵方案征求意见稿公布前,新方案提及将实行车辆限行及在适当的时候征收道路拥堵费,此类以“限”治堵的措施再度引起社会对治堵思路的争议……
尽管北京市治堵方案实施细则被认为“方向正确”,但方案公布前不同意见方的激烈交锋让人们印象尤深。
在正式的治堵方案征求意见稿未公布前,曾有公开报道称,新的治堵方案除了加强轨道交通、公交优先外,还包括社会热议的单双号限行、收取城市拥堵费、限制外地户籍人口购车等措施。
上述政策的争议性不言而喻,虽然在正式发布的实施细则中,这些具有争议性的措施没有出现,但业内专家对其中一些措施仍然表示了自己的看法。
“限制＋收费”措施引争议
按照实施细则中的解释,“本市将继续实施机动车工作日高峰时段区域限行措施和黄标车限行规定,加强外埠进京车辆管理,有效减少中心城高峰时段交通流量。必要时,实施重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施”。
曾担任中国汽车工业咨询发展公司首席咨询师的贾新光认为,限行措施有让私家车对公车让路之嫌。“北京市的公车每年行驶路程高达5至6万公里,而私家车仅仅为1至2万公里,在这一点上,北京市的交通治理是再度拿私家车开刀”。
“单双号限行只能在奥运和中非峰会这样的非常时期实施,或者在非常拥堵的极少路段和区域实施。也就是说,单双号限行只能是一个非常态的措施,不能作为常态在全市范围内实施。在其他潜在方法还没有充分挖掘时,即使拥堵的个别路段也不宜实行这个政策。单双号的限行意味着一辆车一个月有15天不能开,管理要保证大家出行的权利。作为常态管理措施,在其他办法还没有充分挖掘的情况下,不能简单地出台这样的政策。”中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授杨宏山说。
此外,实施细则中还规定,根据地域不同,停车价格实行阶梯价格,居住区及夜间停车收费价格原则保持不变。研究重点拥堵路段或区域交通拥堵收费,择机实施。
“对比北京、上海和广州的停车费用来说,北京市的停车费用整体确实偏低,但这与北京市的整体规划有关,北京市是‘摊大饼’的发展方式,所以城区内道路比较宽,停车位比较多,在去年北京提高停车费后,很多停车场却没办法执行下去,这其中必然有更深次的原因。”贾新光说。
据了解,收取交通拥堵费的目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密度,达到缓解城市交通拥堵的目的,提高整个城市交通的运营效率。
“前两年,广州要收取拥堵费,引起市民强烈质疑和反对,现在有的专家又来忽悠北京收拥堵费。目前世界上通过征收交通拥堵费来缓解交通压力的城市并不多,能举得出来的也就是新加坡和伦敦,就是在被称为交通拥堵费实施最成功的伦敦,现在仍面临很多非议。”贾新光说。
“对北京市的车辆征收交通拥堵费,我认为这不是有效解决问题的办法。从可行性来说,对于北京市这样的城市来征收交通拥堵费,不管是在二环还是三环以内都有着相当大的困难,因为征收交通拥堵费必须要设置大量的不停车自动收费系统,让所有的车都装这样的系统实际上就增加了很多车辆的额外使用成本。另外,对没有装这种系统的外来车辆就起不到控制作用,不可能让全国的车辆都装这种系统。”杨宏山说。
“限”不能成为治堵之本
事实上,在官方话语体系中,限制和收费,一直是治理拥堵不可缺少的调控利器。
不久前,住房和城乡建设部副部长仇保兴公开表示,实施交通需求管理是国际大城市应对交通问题必不可少的有效手段,通过调控不必要的小汽车出行需求,鼓励采用更加高效、节能、环保的公共交通和电动自行车、自行车及步行方式才能缓解交通拥堵。
《法制日报》记者了解到,目前,部分大城市为缓解城市道路交通拥堵都纷纷出招,诸如收取拥堵费、限买小汽车、小汽车限号等等。
对此,道路畅通工程专家王炜表示,这些措施确实能够在一定程度上起到缓解交通拥堵的目的,但是这些临时举措多为“表”而不是“本”。因为在部分城市采取这些限制举措的基础上,往往还会有大量的潜在需求在支撑。
“举例来说,某城市实施限号出行,从一定程度上缓解了拥堵,但在路面车流量减少的同时,也激发了不少潜在购车人群的购车欲望,购车者增多意味着路面上的车辆也增多,限号缓解拥堵的效果随之被抵消,整体的道路压力依然严峻。”王炜说,所以,这些举措多为临时性举措,并不是破解交通拥堵的长久之计。
“面对拥堵,恐怕单靠消极的限制手段进行治理难以从根本上解决。以限制车辆为例,事实证明,限制居民购买汽车的行为更是已被各国所证明属于公共政策失败的经典案例。而且,在北京市城区的房价已经远远超出普通民众购买能力的情况下,房价的挤出效应让普通民众只能选择去偏远的郊区买房,在公共交通不发达的情况下,买车就成了必然的选择。因此,靠限制车辆解决拥堵是最为简单粗暴而且成效甚微的办法。”经济学家、中国民主建国会北京市委法制委员会副主任委员马光远博士告诉记者。
治拥堵须公共政策转型
我国近年来私家车的迅速增长以及与之相关的道路拥堵问题,实际上是任何国家在现代化进程中所必然遇到的一大挑战。业内专家认为,对于这样的问题应该从保障大多数人权益的角度去积极应对,而不是站在发展的对立面。
“很显然,面对汽车保有量即将进入500万辆的事实,北京市并没有做好准备,比道路更缺乏的,是我们在公共政策、法律规则、用车文化等软件方面的捉襟见肘。”马光远说。
马光远认为,中国已经进入了一个汽车消费时代,这是一件好事而绝非坏事。交通的堵塞、对环境的损害等负面效应,欧美等国家都曾遇到过,而且在初期也采取过一些限制的措施,但事实证明,与其消极限制,不如积极应对。北京市与国际化城市相比较,交通拥堵的主要原因除了前述的特殊性之外,关键还是公共交通发展滞后所致,因此,公共交通应该提速,而不是让私家车止步。
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公安部专家呼吁“分配路权”
★建议今日公布的北京市治理交通拥堵综合措施,能否解决日益严重的城市交通拥堵及汽车尾气造成的环境污染问题?
“北京交通拥堵不是暂时性的,将呈现常态化。”
公安部“十二五”科技支撑计划物联网领域专家组研究员徐基仁在接受《法制日报》记者采访时说,我国目前仍处于城市化发展的高峰期,人们的出行需求日益强烈,出行交通半径和出行频次随之快速增长。20年来,我国开展的城市智能交通系统建设虽然取得了成绩,但是并没有从根本上解决核心问题,因而无法应对今天乃至今后更严重的道路交通拥堵问题。
交通出行不是免费午餐
“交通拥堵问题本质上是经济问题,应用经济杠杆来调节,因为交通出行行为是一种消费行为,不是免费午餐。”徐基仁对这一观点的解释是,任何交通出行行为都是一种对交通资源、特别是环境资源的消费行为,都必然受到资源供给程度和价值规律的约束和支配。
徐基仁把车辆出行需求分为4类:必须的交通出行要“确保”,合理的交通出行要“满足”,盲目的交通出行要“引导、限制”,有害和奢侈的交通出行要“消除、禁止”。
对于车辆保有量控制与缓解交通拥堵之间的关系,徐基仁给出了答案:“应将对车辆的保有需求与车辆的用路需求(出行需求)区分开来。保有需求不完全等同于用路需求,它们对于道路交通系统和交通拥堵的影响各不相同,应区别对待,分别专题研究。不是要着力于限制人们对车辆保有的需求(特别是私车),而是要着力于调整、引导车辆的出行需求。在‘平等路权’的前提下控制总量,分配路权,调节出行。”
“精准识别全景感知”治堵
如何调整、引导车辆的出行需求,进行路权分配?徐基仁向《法制日报》记者提出了“物联网交通感知平台”、“组织协调型交通体系”这样两个新概念。
“现行的智能交通(ITS)系统理论,是等车辆上了路以后再进行现场控制管理。”据徐基仁介绍,“组织协调型交通体系”是相对于目前“面向现场的管理型交通体系”而提出的,前者重宏观研究分析和协调组织,后者重微观疏导和现场管理；前者将管理组织手段前置到交通出行发生前,后者将管理组织手段退后到交通出行发生中和发生后。
据介绍,“组织协调型交通体系”基于对道路交通全面(从宏观到微观)深刻而精准的感知,重在对路网时空资源的开发,把握并实现面向社会总体出行需求进行组织、分配和调控。目的在于通过技术手段、经济手段和法规管理手段三合一的方式对路网时空资源进行协调,使之与社会整体出行需求之间“不断趋于平衡”,以此为目标建设起“北京物联网交通感知平台”。
“物联网交通感知需要有一套完整的技术手段(体系)为支撑。”俆基仁说,为汽车设立、配装一个数字化“标准信源”,并且这种“标准信源”必须是“全球唯一ID号”和“与汽车唯一对应关联”。具备了这种技术基础条件后,可以首先对全市汽车及驾驶员身份信息进行全面、精准、动态、实时的路网时空信息的采集、分析与监控,使车管领域做到“精准识别、全景感知；严密监管、快速反应”,再通过对数据深度挖掘处理和建模,为实施对车辆“路权二次分配”管理与诱导提供科学量化依据,为制订经济手段调控、缓解北京城市道路交通拥堵提供科学依据；同时对保障北京市政治中心区安全稳定、市民出行有序畅通、提升社会治安管理整体水平、降低城市大气污染具有重大的现实意义。
据了解,“北京物联网交通感知平台”建成后,可以动态、实时、精准地感知每一辆车的位置、速度、车道和行驶方位,可以在秒级时间内即时形成需要(收费)监管的路段或者区域,并且可以在获得任意一个交叉口或路段交通参数的同时,获得全北京市所有区域或路段的交通参数,而这是北京目前现行的智能交通(ITS)系统无法做到的。
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治理城市交通拥堵之他山石
★借鉴北京市治堵方案征求意见稿业已公布,叫好声也可,质疑声也罢,北京市民想得最多的也许是:这些措施管用吗?还有没有其他的治堵之策?
城市交通拥堵,已经不是一线城市的“富贵病”了。随着城市化的推进,不少二、三线城市正逐步进入拥堵圈。面对这一日益“嚣张”的顽疾,国内不少城市都开出了“药方”,而对于已经走过“城市化”阶段的发达国家来说,也正进行着治理之路。
国内治堵求索
浙江省宁波市的立法部门为缓解拥堵正酝酿出台一项新政策:要买新车先买车位。尽管这一政策尚未得到当地人大立法机关的通过,但已经引来了各方关注。市民专家纷纷质疑,以牺牲消费者利益为前提的治堵招数是否可取。有一网民在得悉这一政策后表示,“如果这个政策出台,那计生委也可以考虑出台‘生孩子必须先落实好一套房’的政策,国土部也可以出台‘要走路必须先买一块地’的政策。”有专家表示,这一政策具体执行有太多的不确定因素,并不能从实际上解决停车难题。
对于治堵,上海市多年来一直实施的是“牌照拍卖”政策,每个月发放一定数量的汽车牌照,消费者通过拍卖方式获得。这一制度的结果是很多在上海市的道路上行使的车辆纷纷挂上外地牌照。现在,上海市仍是中国最堵的三大城市之一。
2009年,广东省广州市历时3年多研究规划的《广州市城市交通改善实施方案》获得全国专家评审通过,该方案中建议:减少繁忙时段和繁忙路段的交通负荷,收取道路拥挤费。道路拥挤收费在广州采用先小范围试点,再逐步扩大的策略,收费试点区域先考虑老城区或者天河地区。
国外他城之鉴
日本东京是世界上轨道交通最发达的城市之一。上个世纪60年代,伴随着经济高速增长,东京也产生了严重的交通拥堵问题。为此东京市政府下决心大力发展城市快速轨道交通系统。如今的东京已经被一张由城市轻轨和地铁所组成的大型轨道交通网所覆盖,总里程达2355公里。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次,承担了东京全部客运量的86%。
东京都中心区的交通枢纽站,不管是市内地铁换乘市内电车,还是由市内电车、地铁换乘城郊电车或新干线,大都在站内就可实现。不少车站出站口直通大型商场、大型娱乐场和公司大楼,避免了人流二次拥堵,对缓解路面交通压力非常有效。
在浪漫之都法国巴黎,为了减少城市温室气体排放量,巴黎市政府于2007年夏天引进一项“自行车城市”计划,到2007年年底,有2.06万辆自行车散布在巴黎市内新建的1450个自行车租赁站,为市民提供几乎免费的自行车租赁服务。巴黎市内每隔200多米就有一个联网的租赁站,租赁后,在任意一个租赁站即可归还自行车。
在推行“自行车计划”的同时,巴黎对驾照考试和车辆的检验都十分严格,从而保证了上路的都是安全的车辆。其公路交通标识设置也堪称一流,几乎每个交叉路口都设有指示近、中、远目的地的醒目路标,确保司机不会因找路分散注意力引发事故。城市快速路和高速公路上还有电子显示牌,循环显示交通信息,帮助司机提前做好选择,以减少拥堵。
在法国,轻微违章不影响交通者不罚,交通高峰期尽量不罚,目的是确保道路畅通。但有两种情况“罚你没商量”,即严重超速和违章停车。
在美国纽约,智能交通信号系统成为缓解交通拥堵的一大利器。这套系统拥有86台闭路电视,负责对全市5个区的主干道交通状况进行监控。此外,它还负责管理纽约市6600个交通信号灯和4000个用于测定车流量的环形探测器,并且还拥有一个大型电子显示屏,及时跟踪曼哈顿岛上所有交通信号灯的动态变化。一旦某一路段发生交通事故或出现拥堵状况,计算机就会立即发出指令,对附近地区的信号灯重新进行编程。闭路电视也会马上对准现场,为工作人员处理事故和交通拥堵提供实时信息。