中国传统的财政框架是：一个高度集中化的财政体制框架和一个高度分散化的财政管理框架。1994年的分税制改革，初步构建了与市场经济相适应的、相对分权化的财政体制框架，但高度分散化的财政管理框架的改革却相对迟缓和落后。我国传统的财政管理学研究，主要从“财政”角度来构建财政管理的框架。因而我国传统的财政管理研究一般是从财政管理体制研究人手，进而深入到财政收入管理、财政支出管理、财政综合管理与监督。即通过既定的财政管理体制来确定国家财政不同构成环节之间的责、权、利关系，在国家财政资金有效使用的前提下，尽可能满足各方面对财政资金的需要，最大限度地调动各方面的积极性，以促进各项事业的发展。
　　长期以来，我们的财政很少有“管理”理念。实践表明，这种理念下的制度安排导致了一系列的财政低效和财政风险。米勒指出，在20世纪的前75年里美国政府的财政官员的作用就是遵循政府政策找钱花钱；到了20世纪的后25年中，财政压力导致财政资源变幻无常，财政官员也面临着新的组织边际作用：即探索减轻财政压力的机遇，管理组织以通过轻松的财政调整消弭时好时坏的困境于无形。我国的财政部门当前也面临着美国财政部门在20世纪的后25年中面临的问题。因此，借鉴西方发达国家公共财政管理的经验，加快集中化财政管理框架体系的构建，并通过相应的制衡性制度安排克服财政低效和财政风险，成为当前我国公共财政管理建设的重要途径。
　　一、西方发达国家公共财政管理的启示
　　在西方国家成熟的市场经济和代议制民主制度下，西方发达国家公共财政框架的基本特征是：相对分权化的财政体制框架和相对集权化的财政管理框架。公共财政管理更多地从“管理”的角度进行构建。卡普兰指出，公共财政管理者与其他管理者都在努力减轻因资源来源和资源星的不确定性带来的管理上的困难，同时他们都力图协调组织与外部利益的关系。公共财政管理者和所有其他的管理者一样，希望能够达到“所有(各组织间)真正的全面目标都得到确定的程度，达到组织能够生存下去的目标”。米勒认为，公共财政管理实际上就是管理组织理论在政府财政部门的应用，并以公共管理的范式构建了一个公共财政管理体系。
　　依据公共管理中的计划、组织、领导、控制等内容和公共管理的三个层次：宏观层次解决制度化问题；中观层次解决运行机制、过程问题；微观层次解决具体的管理实践问题，西方发达国家财政管理的主要包括公共财政组织管理、公共财政决策管理、公共财政部门的职能管理、公共财政的信息化管理四个方面。
　　(一)公共财政的组织管理
　　西方财政界认为公共财政的组织结构内涵承接于公共财政职能，对公共财政职能表述比较一致的观点是资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。履行公共财政职能，必须凸显公共财政管理体制作为财政管理的核心和最基本的管理制度，其实质是国家管理、规范财政分配关系，划分各级政府之间财权和财力或同级政府各财政职能机构之间职责分工的根本制度。
　　(二)公共财政的决策管理
　　西方发达国家普遍认为，公共财政决策既是公共财政管理的起点，又贯穿于公共财政管理过程的始终。公共财政管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程。从一个孤立的管理过程来看，公共财政管理过程可分为决策制定、决策实施以及效果评估等环节。公共财政决策只是这一过程的起点，在其他环节也都包含着决策的活动。公共财政决策体制是国家为了有效处理财政事务，对决策权力进行分配，并确定决策程序、规则、方式的根本制度。
　　(三)公共财政部门的职能管理
　　西方发达国家财政部门设置原则是：一级政权，一级财政；目的是为了保证各级政府财权和事权的统一。其财政部门，从上到下形成了一个以财政税务部门为主体，其他有关单位为辅助的管理系统。这个系统在中央设置财政部以及预算署等，在地方各级政府设置财政局。这些部门分别负责编制各级财政预算，负责财务收支管理。这些部门在行政上受同级立法和行政机关的领导。
　　(四)公共财政的信息化管理
　　西方发达国家公共财政的信息化程度很高，为公共财政管理实施提供了重要的基础和保证，能比较全面、及时、准确地提供公共财政管理决策和计划所需的信息。同时还为财政活动进行有效控制和监督提供了重要依据。财政管理决实施是一组织实施阶段输出的信息为依据的，根据输出信息监督、检查财政活动与目标是否背离信息反馈。然后，决策部门又依据反馈信息对偏差及时采取措施进行调节、控制，从而保证财政活动的正常运行和原定目标的实现。财政管理信息化还加强了财政部门与外界联络的沟通。

　　二、当前我国公共财政管理存在的问题
　　(一)公共财政的组织管理存在的问题
　　我国公共财政的组织管理，主要是中央与地方之间以及地方政府相互之间的财权、事权划分。新中国成立后，我国一直在探索财政分权，即便在统收统支的年代也不例外。由于我国实行单一制的国家结构形式，中央对地方财政的控制非常强，财政分权其实只是一种“财政放权”。
　　从纵向分权而言，当前分权模式主要存在两方面的问题。从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方财力的剥夺过于严重，造成地方政府人不敷出，无力负担基本的公共开支。从财政分权的程序上看，财政分权的内容没有通过立法程序，中央与地方之间缺乏规范的博弈。
　　从横向分权来看，由于在计划经济体制下形成的管理模式的惯性影响，尤其是财政性资金在预算内外等多个方向存在，以及财税机构设置体制、财务管理体制历史上的多次不成熟改变，使得财政内设机构一直处于频繁的变动中，造成职责不清晰，预算管理的职责在各个层次上没有明确的界定，财政内部按资金性质交叉并行管理，出现了管理环节上的很多漏洞。
　　(二)公共财政决策管理存在的问题
　　改革开放以来，我国原先实行相对严密的集中控制和集中决策的财政管理体系被打破。虽然名义上财政管理决策权仍相对集中，但从总体上看，预算管理制度改革并未对传统财政管理决策模式的内核做实质性改变，财政管理决策还是以理性为主导的渐进主义。财政管理决策实际上由无数个“分中心”做出，原来有计划委员会集中的资金分配权逐渐被各个部门肢解，财政资金分配权呈现一种“碎片化”格局。
　　(三)公共财政部门的职能管理存在的问题
　　预算管理存在的问题主要表现在：预算不全面，无关机构占用了大量的预算外支出；预算制定时间太晚，进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权，一年中经常调整预算，政府被迫同意预算调整计划；中央预算和地方预算不能很好地协调；缺乏财政支出监督手段，不能确保支出与预算约束一致，导致支出单位随意决断；现金管理低效，出现浪费，导致公共支出成本增加等问题。
　　在财政支出管理方面存在的问题主要表现在：一方面，财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出，造成了财政职能的严重“越位”，存在着对竞争性领域的过度介入，违背了公共财政原则；另一方面，财政没有承担好自身应承担的支出，造成了财政职能的“缺位”，社会保障投入、科教事业投入严重不足，导致一些基本公共服务供给不足。
　　在财政收入管理方面存在的问题主要表现在：税收收入的增速减缓，若其他收入途径减收，则会削弱财政的支付能力；公共产权流失严重，既存在本依据公共产权所有者身份应取得的收入没有获取，还存在部分公共产权取得的收入流入一些部门和个人手中的情况。
　　(四)公共财政信息化管理存在的问题
　　在公共财政信息化管理方面存在的问题主要表现在：我国财政信息化管理覆盖率已较高，但其管理模式基本上处于核算会计阶段，尚未上升到管理的阶段，不能为管理制度和措施的制定、实施和监管提供强有力的决策信息。同时，我国财政管理信息化缺失的统一财政管理信息系统，不同政府部f]IbI形成信息孤岛，上级部门无法有效监控下属单位财务状况，使得财政监管和财政分析缺乏信息基础

　　三、我国公共财政管理的改善
　　随着公共管理学科在我国兴起，从“管理”角度来研究财政管理更贴近我国财政管理的现状。由于长期以来计划经济的思维惯性和思维定式，财政仅处于一种供应资金的工具状态。财政管理也只是围绕资金供应方法变化的管理。即使最近几年实施的积极财政政策，也是发改委定项目、财政进行支付，仍然足被动的财政资源配置模式。财政管理的研究大多处于业务工作介绍和经验汇编阶段，这导致既没有形成“财政管理”的新理念，也没有实现财政管理措施的战略有效组合，反而使人产生财政管理就是财政工作的感觉。因此，重新审视财政管理，把“管理”理念导人财政实践，已经成为当务之急。
　　西方发达国家公共财政管理具有科学的管理理念、明确的管理目标、完善的运行机制、规范的管理控制程序、扎实的管理基础、强大的技术支持，这蝗保证了优质的财政管理。通过借鉴西方发达国家政府公共财政管理的成功经验，在深化我国公共财政管理改革、构建中国公共财政管理框架中应循着“创新管理理念一明确管理目标一健全管理框架一完善运行机制一强化技术基础支持”这一思路来进行。
　　本文结合西方发达国家财政管理体系，构建我国基于公共管理理念下的现代公共财政管理框架的逻辑是：从组织上构建与中央政府和地方政府级次相同的若干级公共财政管理机构，依据各级政府的事权划分财权，使各级公共财政管理机构收入和支出相匹配。其次，通过提高公共财政部门的决策能力，加强各级人大的审核权规范公共财政管理决策，同时通过审计部门对公共财政决策实施实行监督。再次，通过公共财政管理部门职能即预算管理、财政收支和检查监督，保证各项公共财政计划的实施。最后，通过公共财政管理的信息化使公共财政组织管理、公共财政决策管理和财政部『J职能管理达到既定的目标。
　　(一)公共财政的组织管理的改善
　　1．健全的公共财政组织体制。从纵向上，公共财政的组织主体的设置按照“一级政府一级财政”的原则，以本级政府财政职能的范围和方向为主，同时考虑政府间的预算管理体制。应当在政府间事权、财权配置的基础上，建立公共财政管理体制使从中央到地方各级财政事权、财权相统一。从横向上，应当根据各级财政管理部门的实际情况，按照本级政府事权和实际需要设置内设机构。财政机构设置廊满足财政部f 1实现自身职能的客观要求，围绕财政收支、制定财税政策，实施财政监督、参与对国民经济的宏观调控等职能而设定。
　　2．合理凋整财政部门的内部组织体系。随着我国政府职能由建设型向服务型转化，财政管理部门应强化预算管理部门职能，强化财政监督部门职能，弱化财务管理部门职能。在具体的组织运行上，应按照财政资金运动在财政部门的阶段，财政部门应对预算编制、执行、监督相对分离相互制约。
　　(二)公共财政的决策管理的改善
　　1．提高财政管理部门决策的科学化。财政管理部门的决策，是财政管理部门在财政管理中，对其发展目标、发展规划、方针政策、规章制度和重大行动方案和措施所做出判断后的决定和选择。财政管理决策应遵循科学化、民主化、责任制的原则，提高财政管理决策的科学化水平，从而实现财政目标。
　　2．加强预算管理，硬化预算约束。应完善公共支出预算执行中的控制监督，加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。同时，改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。加强对转化为实物形态的预算资金的管理。增强预算的严肃性，硬化预算约束。
　　(三)公共财政部门的职能管理的改善
　　1．预算管理的改善。应在公共财政导向下改革预算的基本内容，按照公共财政的要求改革预算编制的方法，按照公共财政的规范改进预算编制的程序。在公共财政的导向下，今后还可能要求形成的预算方案要通过听证会的方式，接受公众的质询和监督，以此增加预算编制的透明度和吸收民众建设性意见。
　　2．财政支出管理的完善。应深化政府机构改革，大力压缩行政经费，强化基础设施和基础产业的财政投入力度，增加社会保障和科技教育投入。
　　3．财政收人管理的现状及完善。进一步强化以税收为主的公共权力收入的收入功能，大力挖掘公共产权收入的增长潜力。加强非经营性国有资产的市场化运作改革，增加国家公共产权收入。同时，国家应该制定资源型固有资产和垄断性行业特定的利润分配制度，增加财政收入。
　　(四)公共财政的信息化管理
　　1．加强政府会计在财政管理中的作用。政府会计是财政管理基础的技术，同时政府会计又为公共管理目标的实现提供信息。政府财务会计还应强化作为公共财政管理的手段如内部控制、成本会计、存货会计等。
　　2．加强财政“金财工程”建设，促进财政管理信息系统的兼容。使公共财政管理系统覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门，使政府财政由以前“事前”控制机制变为“资源型”的管理系统和“依法理财”的系统。同时，还要加强“金财工程”与其他财政管理信息系统的兼容，使财政资金的运作在一个统一的体系内运转，促进财政资金使用的透明度和财政决策的科学性。
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